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全面提升公路工程造价管理水平 保障公路交通事业持续健康发展

全面提升公路工程造价管理水平
保障公路交通事业持续健康发展

——2015年度全国公路造价管理工作会上的讲话

交通运输部路网中心主任   李作敏

20141224日)

 

同志们:

这次会议的主要任务是:深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会和中央经济工作会议精神,紧紧围绕部党组“四个交通”建设战略部署,回顾2014年公路造价管理工作,安排部署2015年重点工作,研究新形势下公路造价管理工作,全面提升公路工程造价管理水平,为我国公路交通事业持续健康发展提供坚强保障。下面,我讲三个方面的意见。

一、2014年全国公路造价管理工作回顾

2014年是我国全面深化改革的元年,也是全面深化交通运输改革的关键之年。一年来,我们认真学习贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神,贯彻落实部党组“四个交通”发展重大部署,扎实推进公路造价管理各项工作。各省市、自治区交通运输厅认真部署实施2013324在西安召开的造价专题会议工作安排,在机构建设、制度建设、造价监管、造价标准和人才培养等方面都取得了可喜的成绩。

一是机构建设取得新突破。目前,部省两级都成立了相应的公路造价管理机构。部路网中心的造价管理机构、人员进一步健全,受部委托,开始全面履行各项行业管理职责。各省、市、自治区交通运输厅进一步加强或成立了公路造价管理机构,其中19个单位为独立法人事业单位,8个与质量(安全)监督局合署办公,4个与其他机构(如市政定额站)合署办公。辽宁省交通运输厅通过积极争取,经省编办批复,正式成立了辽宁省交通工程造价管理中心。在当前中央对事业单位改革的大背景下,辽宁能新成立一个公路造价管理事业单位,其他省份的省编办能将公路造价管理机构保留下来,这说明公路造价管理工作的重要性。在事业单位分类改革中,有的单位已取得省编办新的机构编制批复,例如广东省交通运输工程造价管理站被定为公益一类事业单位,贵州省交通建设工程造价管理站被定为公益二类事业单位。健全的机构和明确的职能为做好公路造价管理奠定了坚实的基础。

二是制度建设取得新进展。部公路局将《公路工程造价管理办法》(以下简称《办法》)列入部2014年度立法计划,拟以部门规章发布,这是近30年来公路造价行业期盼以久的大事。受部公路局委托,部路网中心承担了《办法》的起草牵头工作,广东、陕西、吉林、云南等造价站积极参与了起草工作。一年来,编写组积极开展各项工作,结合全国公路工程造价管理调研成果,根据《公路法》、《收费公路管理条例》等有关法律法规,吸收采纳各省市现行公路工程造价管理办法和实践经验,起草了《办法》。2014711日和24日,路网中心组织有关单位分别在哈尔滨和北京召开了两次内部审查会。部公路局91日正式下发征求意见函,广泛争取行业意见。编写组对收集的意见及时进行了整理,对办法进行了修改,形成《办法》送审稿。1223日,也就是昨天,部公路局组织专家对《办法》进行了审查。各省级造价站结合各自工作业务,也开展了相关制度建设,如山西省交通运输厅公路交通工程定额站代厅起草了《山西省公路工程造价管理办法》,湖南省交通运输厅印发了《湖南省公路工程造价监督实施方案》;四川省交通运输厅及时修订了《高速公路造价监督管理办法》和《公路工程造价管理考核评价办法》,广东省交通运输厅发布了《广东省公路工程施工图设计工程量总表编制指南》。

三是造价审查取得新业绩。造价审查是公路造价管理的传统业务,各省公路造价管理机构充分发挥技术优势,认真积极完成省厅交给的各项审查任务。造价审查内容非常全,涵盖了公路建设全过程管理,例如对工程可行性研究投资估算、初步设计概算、招标控制价、重大设计变更、竣工决算进行审查,有的单位对公路养护、路网运行及ETC联网建设的费用进行审查,有的单位还增加应急抢险费用的审查,如海南省交通工程造价管理站完成了台风“威马逊”造成的公路水毁抢修施工图预算审查。2014年,造价审查成效显著,例如江苏省交通运输厅交通工程定额站完成29条国省干线的初步设计概算审查,送审金额530亿元,审查后核定为508亿,核减22亿,核减比例为4.1%;湖北省交通基本建设造价管理站全年审查项目143个,送审金额718亿,审查后核定为692亿,核减26亿,核减比例为3.62%;新成立的辽宁省交通工程造价管理中心完成审查项目45个,送审金额169.6亿元,审查后核定为163.6亿元,核减6亿元,核减比例为3.5%。当然,我举这些例子不是说核减金额越多,造价审查的成效就越大,重要的是通过审查使这些项目的造价更为科学、合理。浙江省交通厅工程造价管理站根据造价审查情况和监督情况定期编制浙江省公路建设工程造价状况分析报告。各省通过网络、刊物等形式定期发布交通建筑材料及设备价格信息,一方面为项目造价审查和价差调整提供基础,另一方面也为社会提供服务,如河南、河北、云南、广东等造价站在公路电子地图基础上研发了全省砂石料场电子地图。

四是造价标准取得新成果。根据交通运输部公路工程标准制修订工作计划,部路网中心组织开展了《公路工程基本建设项目概算预算编制办法》及定额、《公路工程基本建设项目投资估算编制办法》及估算指标、《公路养护工程预算编制导则》等4项造价标准规范文件的修订工作。各省公路造价管理机构共同参与,积极支持和配合部路网中心的工作。整个修订工作进展顺利,即将开始征求意见。希望各单位高度关注,共同修订完善,以便尽快发布。在上述四项标准规范修订工作的同时,各省造价站立足于各省公路建设实际,制定本省的补充标准,例如北京市道路工程造价定额管理站发布了北京市道路桥梁工程试验检测收费标准;福建省交通运输厅11月发布了新的人工费标准,工日单价由47元调到61元;广东省开展了港珠澳大桥外海施工定额研究;青海省开展了高海拔地区隧道定额测定,新疆开展了沥青就地热再生定额研究,陕西开展了建筑垃圾填埋筑路定额的研究等。

五是人才队伍建设开创了新气象。20141月,交通运输部发出通知,要求取得造价人员资格证书的人员定期接受继续教育,这是交通运输部实施公路造价考试发证以来第一次实施造价从业人员继续教育。部路网中心、部职业资格中心和各省造价管理机构积极组织,按时完成了相关课件制作,开通了网上教育系统,20146月开通了全国公路造价人员管理平台。各省造价站及时完成了造价人员信息收集和上报工作。通过继续教育,使造价从业人员的业务知识得到更新,及时掌握相关政策和法规,提高了从业技能。

G219新疆段管养移交时,部路网中心为确定移交费用提供了技术支持;还应邀派出专家到相关单位对人员培训;派出专家参加定额标准和项目造价审查;并通过电话、邮件、中心门户网站、微信平台为行业进行答疑近500余条。

在充分肯定成绩的同时,我们也要看到当前公路造价管理存在很多困难和不足,如造价管理制度缺失;普遍存在重前期造价审查,轻后期的造价监管;造价标准不够完善;造价信息化程度不高,手段不足;造价人员信用评价缺失等问题,需要我们去努力解决。

二、深刻认识当前公路工程造价管理工作面临的新形势

随着交通运输不断深化改革,公路工程造价管理所面临新的形势,我认为至少要高度关注以下三个方面:

一是公路造价攀升对公路交通事业可持续发展将造成不利影响。当前,公路造价管理越来越受到各级领导和社会高度重视。今年10月,中央政治局委员、国务院副总理马凯在山东考察调研公路讲话时,专门提到了公路建设造价攀升问题,他指出新开工的六车道高速公路,每公里平均造价要超过1亿元并初步分析了原因。传堂部长和正霖副部长高度重视上述问题,召开专题研究会布置落实马副总理的讲话。马凯副总理提及的是新开工的六车道。大家也知道,在西部地形条件复杂的四车道高速公路,每公里造价也有超过1亿元的,如云南丽香高速(丽江~香格里拉)虎跳峡至香格里拉段,桥隧比39.5%,平均每公里造价1.13亿元;四川雅康高速(雅安~康定),桥隧比达到78.9%,平均每公里造价1.7亿元;东部省份建设项目造价也出现快速上升势头,例如京港澳高速石安段(石家庄~安阳)“四改八”改扩建工程,每公里造价超过7000万。二十多年前开始修高速时,全国平均每公里造价3000万左右;十年前,每公里造价5000万左右,现在部分项目每公里1个多亿,甚至超过2个亿。由于人工工资和材料价格上涨、地质、水文、桥隧比、环保、水土保持、征地拆迁等因素的影响,造价适度增长是合理的。但我们要认识到,造价持续攀升会造成公路投资总量增加,负债增多,加剧地方政府和公路企业负担,收费还贷压力增大,收费年限延长,群众反响大,不利于公路交通事业持续发展。

二是公路建设投融资模式和建设体制将发生变化。交通运输部紧密结合交通运输工作实际,全面贯彻落实中央经济工作会议精神,正在研究深化交通运输基础设施投融资改革,建立政府主导、分级负责、多元统筹的投融资改革思路。日前部发出通知,决定在全国开展九项改革试点工作,力争通过一年左右的实施,形成一批具有示范效应的试验成果和可复制、可推广的改革经验;两至三年,在全国更大范围内推行试点。其中,交通基础设施投融资政府与社会资本合作等模式试点,将在山东、四川、安徽研究PPPPublic-Private-Partnership)等模式下的各种方式及做法,拟定项目合作范本,探索建立和完善项目管理及运行机制;公路建设管理体制改革试点,将在江西、湖南、陕西探索新型公路建设管理模式下工程质量、安全、投资、进度等管理保障机制。2014年初,交通运输部启动了公路建设管理体制改革专题研究,改革将以完善公路建设管理四项制度为核心内容,落实项目法人责任制度,改革工程监理制度,完善招标投标制度,强化合同管理制度,创新项目管理模式,完善政府监管方式,做好与事权改革、投融资改革的有效衔接。目前很多省份已经出现代建制、BTBOTEPC等建设模式。以前的造价管理更多针对的是政府投资项目和传统建设模式,而以后管理对象发生了变化,建设管理体制机制发生了重大变化,如何对上述变化进行造价管理,将是崭新的课题。

三是政府对公路造价管理的方式将发生转变。十八届三中全会指出经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。十八届四中全会提出,全面推进依法治国,完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,深入推进依法行政。部今年9月已下发《关于转变政府职能,深化行政审批制度改革的意见》,要求最大限度减少交通运输部门对微观事务的管理,把该放的权力放到位,推进管理理念、体制机制、政策标准、监管方式的创新,强化综合管理和协调职能,改善和加强事中事后监管,切实改变重审批、轻监管的状况,把该管的事情管住、管好。要求依法行政,依法履职,做到不缺位,不越位、不错位,实现从全能型、权力型、管制型政府部门向效能型、责任型、服务型政府的根本转变。各级政府也正在建立行政权力清单。客观地讲,目前的造价管理侧重于前期审查,对后期监管不够深入,或者说监管还不到位,但随着政府职能的转变,现在的造价管理模式必然会发生变化。

当然,全面深化改革对公路工程造价管理的要求和影响是多方面的,我只是对以上三个方面谈了些初步的认识,目的是希望引起大家的关注和思考。随着改革的全面深化,需要我们关注和思考的问题还很多,我们要不断跟踪,持续思考。

三、2015年造价管理重点工作

2015年是全面完成“十二五”规划的收官之年,是全面推进依法治国的开局之年,是加快四个交通发展的关键之年,做好公路造价管理工作意义重大。造价管理要重点做好以下五个方面的工作:

一是结合事业单位改革,大力加强造价机构建设。在事业单位分类改革中,还没取得省编办新的机构编制批复的省级公路造价管理机构,需继续积极向省交通运输厅和省编办汇报,根据本省交通运输厅公路造价管理职责,科学确定事业单位性质,合理设置人员编制,为造价管理工作创造良好的环境和条件。同时,各省级造价站要加强内部机构建设,大力培养新录用人员,形成传帮带的良好氛围,打造一支能打硬仗的造价管理机构。

二是加强制度建设,依法依规进行造价管理工作。十八届四中全会提出依法治国,部正在全面推进交通运输法治政府部门建设。部路网中心将尽快对《公路工程造价管理办法》修改完善后报公路局,并配合部内相关司局完善法规程序。《办法》出台后,部路网中心将进行宣贯培训工作。《办法》内容较为宏观,仅做出了原则性的规定。《办法》出台后还需要各省交通运输厅根据各省公路建设管理实际情况制定相应的实施细则。自2015年开始,部路网中心将组织编写年度全国公路造价管理蓝皮书,重点是公路造价指标统计及趋势分析。

部路网中心组织的《公路工程基本建设项目概算预算编制办法》及配套定额、《公路养护工程预算编制办法》、《公路工程估算指标》等造价行业标准编写工作,在2015年将进入收尾阶段,越是后期越要重视,不能松懈。部路网中心2015年将组织编写新定额使用手册系列丛书,还将于近期部署新定额测算验证工作,同时也请各省交通运输厅做好人工单价、五险一金、税金等相关补充规定,尽可能缩短新旧标准衔接时间。

这里我要特别提一下养护工程费用标准制定,从保证良好路况水平、桥隧营运安全、路网运行以及公众出行服务等方面,都需加强公路养护管理。目前的财税体制下,普通国省干线公路养护资金是纳入同级财政预算管理,养护资金需向财政部门申报预算。此次交通运输部修订的仅是导则,而具体的费用标准、养护定额要由各省制定。请各省交通运输厅在2015年启动养护工程预算费用标准和养护定额制定等工作,以满足各地养护资金需求。

三是开展前瞻性研究,提前应对建设新模式和新体制变化的需求。当前,中央和各地都在探索工程建设项目投融资模式和建设新体制机制,这些新的模式和机制正在试点。部将在逐步总结上述试点经验基础上,出台相关管理制度,在全国推广应用。各级交通运输主管部门进一步加强对工程建设质量和安全管理,在强化工程措施的同时也强调需要加强资金的保障。面临这些新的问题,造价管理要主动适应,主动研究。各省公路造价管理机构应积极开展建设新模式和新机制的造价管理课题研究,广泛开展调查,有针对性深入项目一线进行调研,摸清真实情况,找出与当前造价管理工作不相同的地方,提出解决办法,制定具体措施。

四是强化信息化顶层设计,促进造价管理政府职能转变。造价管理当前要从微观事务管理逐步转向宏观事务管理,与之相适应的管理手段和方法必须要跟上,其中,大数据应用必不可少。部路网中心明年将开展全国造价数据信息平台顶层设计,利用新定额出台的有利时机,对工料机、项目节等进行数字编码,制定统一的技术标准,同时加强对公路造价软件的规范化管理,为今后造价数据的采集、加工、分析创造条件,争取35年内建立资源共享、互联互通的全国造价大数据平台。通过上述工作,充分借助信息化的管理手段和方法,与部实施的智慧交通各项工作融合,将造价工作与设计、施工、管养等结合,最终促进造价管理政府职能的转变。目前部分省市已经初步建立了信息平台,但存在互不兼容、易形成信息孤岛等问题。以部路网中心推进全国ETC联网的经验来看,信息化建设顶层设计和标准制定尤为重要,请各省公路造价管理机构加强与部路网中心的沟通和互相之间的交流,共同推进此项工作。

五是提高造价从业人员业务水平,逐步推行个人信用考核。公路造价管理涉及的要素较多,既有国家相关法律法规层面,也有相关的公路工程专业方面,而公路建设不断涌现新技术、新材料、新设备、新工艺,更要求造价从业人员不断地加强自身学习,努力提高业务素质。部路网中心、部职业资格中心和各省造价管理机构将密切配合。一如既往做好2015年公路工程造价人员考试和继续教育培训工作,组织技术交流活动,拓宽视野,加强与住建、铁路、水利、市政等行业造价管理部门的横向工作交流。我们要借鉴对公路监理人员和实验检测人员的信用管理,2015年起逐步建立造价从业人员个人信用考核评价体系。

 

同志们,刚才王太副局长代表部公路局就做好公路工程造价管理工作提出了明确要求,我们一定要认真贯彻落实。希望大家利用难得的机会,积极讨论,建言献策,共同研究新常态下如何加强造价管理工作,为推进公路交通事业持续健康发展,为加快“四个交通”建设做出新的、更大的贡献!


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